“三权分置”：农业经营方式的历史之变

农民日报·中国农网记者高飞陈兵吕兵兵郜晋亮李昊

2016 年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。此意见把农村土地承包经营权划分成了承包权和经营权。并且实行了所有权、承包权、经营权分置且并行的举措。这一举措是在家庭联产承包责任制之后，农村改革领域的又一项重大制度创新。

2000 余亩托管土地，仅小麦一季，村集体就净增 20 万元。同时带动了农资销售 50 万元，农机作业 22 万元。并且为参与入股的农户每年每亩保底增收 100 元。山东省菏泽市东明县刘楼镇李集村的村干部正在细细地盘算着一年种地的收入变化。

从前年起，李集村在种地方面运用了“村 - 社 - 企”模式。村党支部领办土地股份专业合作社，将土地进行整合。村民以“农村土地经营权”入股合作社，把土地经营权转化为股权，交由合作社统一经营管理。产生的收益由合作社与村集体和入股村民进行约定分配，从而解决了“谁来种地、怎么种地”的难题，且效果非常好。

近年来，乡村中像李集村这样的逐渐增多了。这种变化是源自 6 年前的一场农村土地制度改革。这是在家庭联产承包责任制之后，农村改革的又一项重大制度创新。

改好了会成为重大机遇，改不好则会成为长期挑战，农村土地“三权分置”改革的关键在于全面激活土地经营权。6 年期间，各地切实落实党中央、国务院的决策部署，紧扣正确处理农民与土地关系这一改革的主要脉络，“三权分置”改革逐步推进，极大地提升了农业经济的效率，为农业农村的现代化奠定了坚实的基础。近日，记者前往山东、内蒙古、江苏、广西和云南等地进行采访。通过采访，去看农村土地制度“三权分置”改革之后所带来的新变化。

放活经营权，产业发展有了新空间

2021 年全国产业强镇名单得以公布。内蒙古达拉特旗的树林召镇在这份名单之中。它从当地原本较为落后的乡镇，历经发展，最终成为全国产业强镇，这一过程仅仅耗费了 5 年的时间。

改革成就显著，往往是通过与历史进行前后对照而产生的。树林召镇的变化极为巨大，这让镇长乔有世感慨颇深。他表示，树林召镇在始终坚持土地集体所有的基础上，成功实现了所有权、承包权、经营权的“三权分置”，将土地经营权放活，引导土地有序进行流转，从而走出了一条乡村产业发展的新道路。

如今像树林召镇这样的情况比较普遍。但在 2016 年以前，随着工业化、城镇化的快速发展，外出务工的农民数量越来越多，村里种地的农民老龄化情况日益严重，年轻人很少有愿意种地的，承包农户不经营自己承包地的情况也越来越多。因为土地产权关系未理顺，所以侵害农民合法权益的问题时常出现，这对农业适度规模经营的健康发展产生了严重影响。

乔有世说：“手中没有米的话，叫鸡都不会来。当时企业想要在树林召镇扎根落地，然而却受到土地、人才等多种因素的限制。与分散的农民进行谈判十分艰难，土地流转契约也不稳定，项目周边群众的矛盾十分突出。村民虽然手里有地，但是却不能像城里人那样进行抵押贷款……”

土地经营权被放活后，解决发展问题的办法便增多了。田家营子村党支部书记淡永强表示，为了更好地实现经营权的放活，我们首先通过成立土地合作社的方式将经营权集中起来，以此为乡村产业发展奠定基础。

树林召镇张铁营子村有一个天之誉共赢土地合作社。它成立于 2019 年。当时有 89 户农民的 818 亩土地入股。如今，这个合作社已经发展到 112 户，土地达到 1164 亩。

我入股了 20 亩地。2020 年市场行情好，那时我每亩地的纯收入是 1200 元。这比自己种地强很多，不用为地里的营生操心，还能出去打工再挣一份钱，日工资在 200 到 250 元之间。村民郝玉柱觉得以土地合作生产的模式很受小农户欢迎。

据介绍，到目前为止，在树林召镇，像这样的合作社已经有 57 个了。这些合作社集中了 4 万多亩耕地。土地经营权集中到合作社之后，能够借助农村产权服务中心这个平台，利用出租、入股等方式，把土地经营权流转给其他主体，从而为产业发展提供便利。

农村土地“三权分置”改革为树林召镇注入了新的活力。如今的乡镇，农业观光项目蓬勃发展，休闲采摘项目随处可见，体验研学项目遍地开花。主导产业链条持续延长，农业附加值得以提升，经济效益和社会效益都有了显著提高。

专家认为，“三权分置”能够将承包户从土地的束缚中解放出来。这样一来，承包户就可以安心地把土地进行流转。他们可以将土地流转给专业的经营者，也可以流转给新型经营主体。这是中国农业经营方式所发生的历史性转变。

解放生产力，土地增收群众受益

农村土地制度“三权分置”改革属于深化农村改革的重要方面，江苏一直在进行探索与实践。江苏在全国率先推出并实施相关意见，以此来引导土地经营权能够规范且有序地进行流转，推动发展适度规模的经营。

南通启东市南阳镇北清河村的驻村第一书记赵悦帆表示，村民的土地一旦进行流转，就会转变为“多薪族”。同时，他们也无需担忧自身的承包权益会受到影响。

近年来，江苏依托农村产权交易平台的力度进一步加大。推行了土地经营权流转的线上交易，以及流转合同的网签。建立了土地经营权抵押融资的机制，还有履约保证保险等机制。通过这些信息化手段，为农民提供了服务。

娄葑街道是在 20 世纪 90 年代苏州工业园区开发建设时开始挖掘第一锹土的地方。街道的户籍人口有 11.03 万人，其中有一部分人是当年的失地农民。街道的各社区通过 12 家社区股份合作社的运营，目的是让失地农民能够共享园区经济快速发展带来的成果，并且确保失地农民的股份分红逐年增长。街道党工委书记傅刚表示。

“三权分置”改革带来的土地流转等模式逐步被农户接受，这不仅破除了二元结构，还促进了城乡融合发展，不断满足着农民对于深化农村土地制度改革的要求，也满足着农民实现土地、劳动力、农业机械设备、农资供应等生产要素优化配置的要求。

广西是特色农业大省，与鱼米之乡的富庶情况不同。广西通过土地流转的方式，助力打赢了当年的脱贫攻坚战。

南宁隆安县丁当镇，晚上有一场“灯光秀”在火龙果园上空璀璨绽放。25 万盏小灯泡放射出的灯光，就好像是散落大地的满天星辰。这些灯光整齐有序地缀满了数千亩的坡地，这里是广西区内面积最大的火龙果种植基地，也是种苗培育基地。广西金福农业有限公司总裁苏秀清介绍，她拥有这片基地。她通过土地经营权流转的方式，整合了 5500 亩连片土地。她在这片土地上种植优质红心火龙果。每年，她通过土地租金、务工工资、入股分红等途径，给当地农户带来增收。34 个村累计获得集体经济收入 455 万元。其辐射带动成效十分显著。

广西农业农村厅的相关负责人表示，农村土地制度的“三权分置”改革起到了作用。它解决了承包耕地细碎化的问题，使得土地能够集中连片。这样一来，特色作物种植在“耕、种、防、收、贮、运、加”等各个环节都能够实现全程机械化，有了可以施展的条件。同时，土地的规模效益也随之得到了提高。

构建新机制，发现土地新“价值”

6500 元达成交易！“真没想到能以这般高的价格将土地出租出去！”在云南昆明农交所举办的一场土地经营权拍卖会上，村民李波至今对那一幕仍记忆犹新。

成交价格比标底价溢价了 38.3％。

李波不仅进行溢价出租，还凭借农交所交易鉴证凭证到农信社获得金融授信，进而获得了 4 万元的经营性低息贷款。晋宁区农信社的相关负责人介绍说，开展金融业务进村服务，对新型农业经营主体经营权进行抵押的探索，能够减轻经营主体的资金压力。

昆明市农业农村局副局长刘光耀进行介绍。当下，昆明晋宁区以及富民县构建起了“一村一策一方案”这样的村级农村产权大数据交易模式。此模式涵盖了对村里资产的厘清工作，还有对闲置资产资源等问题的梳理。并且，大家一起制定了盘活的策略，还拟定了流转的方案以及路径。

这两年在富民县，行政村里出现了一个新的群体，那就是村级农村产权信息员。他们主要承担着农村产权流转信息的相关工作，包括收集、发布信息，组织交易，进行合同鉴证，开展产权评估，办理抵押贷款，以及“三资管理”和农村产权信息上传等。村级信息员将信息上传后，由县城乡产权交易服务中心对这些信息进行统一整理，然后发布信息并组织流转交易。

在田间地头设置农村土地承包经营纠纷调解的第一现场。刘光耀介绍说，要把好农村土地承包经营纠纷调解的首关，针对合同时间、承租方主体资格审查以及合同内容完整性等方面，指导对合同中的“霸王条款”“不平等约定”进行修改。

在大家的齐心协作下，当前富民县有 7 宗农村土地进行了规模流转，流转面积达 5000 多亩；有 4 宗集体闲置资产进行了挂牌；还有 4 宗农村土地进行了出租，面积为 800 亩。而在近三年里，昆明市的家庭承包耕地流转面积持续上升，在 2021 年达到了 135.70 万亩，农村土地的价值在市场交易过程中被重新发掘出来。